427Документов
доступно

Ответ на вопрос

  • Политические права

    Коллеги! Внесите, наконец, профессиональную ясность в вопрос о действующей сейчас в России процедуре назначения губернаторов и глав регионов. Соответствует ли нынешний механизм Конституции РФ и законам гарантирующим избирательные права граждан? Вокруг этого вопроса много дискуссий.

    Ефросинин Олег Анатольевич 8 июня 2009, 12:43

  • Ответ эксперта

    14 июня 2009

    Ответ на вопрос подготовлен совместно со студенткой Юридического института СФУ  Подлобниковой Еленой Васильевной.

    Действительно, этот вопрос вызвал достаточно много дискуссий. Однако с юридико-догматической точки зрения, ситуация проста - вопрос о конституционности указанного правового механизма разрешен в постановлении Конституционного суда РФ  от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" (СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336, далее - Постановление № 13-П).

    Конституционный суд, ссылаясь на Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах (статья 25), Конвенцию о защите прав человека, Конституцию России и иные правовые документы, на вопрос: «Нарушает ли такой способ назначения губернатора и глав регионов прав граждан?» однозначно ответил «нет» (п. 1 резолютивной части Постановления № 13-П),

    По мнению Конституционного суда, "выявленная конституционно-правовая природа института высшего должного лица субъекта РФ обусловливает возможность наделения гражданина РФ полномочиями не обязательно только посредством прямых выборов населением субъекта РФ" (абзац 2 п. 4 мотивировочной части Постановления № 13-П).

    Для такого умозаключения Конституционный суд использовал три взаимосвязанные линии аргументации:

    1) Обоснование тезиса «У граждан России нет конституционного права избирать губернаторов» «Право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного права гражданина Российской Федерации... Не имея непосредственного конституционного закрепления, эта возможность по своему нормативному содержанию не является необходимым элементом ни конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав, таких как право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства и право на доступ к государственной службе» (абзацы 1, 3 мотивировочной части Постановления № 13-П).

    2) Определение порядка формирования губернаторов суть дискреционные полномочия федерального законодателя, который, «реализуя свое право устанавливать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, может предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации, порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» (абзац 4 п. 3 мотивировочной части Постановления № 13-П).

     3) Статус губернатора в иерархии властей как главного федерального чиновника в регионе - «это должностное лицо находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ» (абзац 2 п. 4 мотивировочной части Постановления № 13-П). «Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации... В таком качестве высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) участвует ... и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, - в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти» (абзацы 2, 3 п. 4 мотивировочной части Постановления № 13-П)

    Это позволило Суду придти к выводу, что «положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции Российской Федерации» (абзац 1 п. 8 мотивировочной части Постановления № 13-П).

    Неоднозначность такого вывода вызвала два достаточно резких по форме и по содержанию Особых мнения по поводу данного Постановления - судей А.Л. Кононова и В.Г. Ярославцева. В них, по сути, можно найти все основные доводы противников данного постановления.

    Можно спорить о том, что у граждан все же есть конституционное право избирать губернаторов или о том, что новый порядок подрывает основы федерализма и  уничтожает разделение властей в России «по вертикали» между федеральными и региональными органами власти, что практика определения кандидатур глав регионов в центре не  характерна  для традиционных западноевропейских и североамериканских федеративных государств, но для того, чтобы подчеркнуть, что Постановление № 13-П должно рассматриваться, прежде всего, как политико-юридический документ, нам хотелось бы обратить внимание на то, как Конституционный суд интерпретировал свою же правовую позицию по т.н. «алтайскому делу» 1996 г.

    Дело в том, что в 1996 году Конституционный суд рассматривал аналогичный вопрос о назначение главы исполнительной власти путем избрания его законодательным  органов субъекта РФ, и четко определил, что такой порядок назначения не может быть применен: «Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные... В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено ..: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах. Эти требования, вытекающие из самостоятельности исполнительной и законодательной властей и обосновывающие независимое формирование их органов, отражены в статье 95 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Такое раздельное представительство становится бессмысленным, если оба представителя - председатель Законодательного Собрания и глава администрации - избраны одним и тем же органом» (абзацы 7-9 мотивировочной части Постановления Конституционного суда РФ от 18.01.1996 N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края").

    Как видим, это кардинально  противоположная правовая позиция той, которая была сформулирована в постановлении № 13-П. Конечно, забыть о ней в Постановлении № 13-П Конституционный суд не мог.

    Он, увертываясь от своих же слов десятилетней давности, сказал следующее:  «...Правовые позиции, сформулированные в названных решениях (по делам о порядке формирования органов государственной власти субъектов РФ - А.П., Е.П.) ... не могут быть в полной мере использованы для оценки нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предполагающего участие в нем как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и Президента Российской Федерации.

    Поскольку положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования.

    Так, содержащийся в Постановлении от 18 января 1996 года N 2-П вывод о том, что, по смыслу статей 3 (часть 2) и 32 Конституции Российской Федерации, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно, был сделан с учетом действовавшего в то время правового регулирования: согласно Федеральному закону от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" глава исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался гражданами, порядок формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривался в большинстве действовавших тогда уставов субъектов Российской Федерации.

    Следовательно, тезис о прямых выборах главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации как о порядке, адекватном статьям 3 и 32 Конституции Российской Федерации, - при том что Конституционный Суд Российской Федерации не рассматривал вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые варианты правового регулирования, не противоречащие конституционному принципу свободных выборов и отвечающие требованиям уравновешивания принципов демократии и единства системы исполнительных органов государственной власти, а также полномочий Российской Федерации и полномочий ее субъектов, - не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса указанных конституционных ценностей» (абзацы 6-9 п. 5 мотивировочной части постановления № 13-П).

    Что здесь можно еще добавить?..

    Жизнь меняется!

    И в условиях финансового кризиса Конституционный суд может еще не раз показать, что в реальности значит «в развивающемся социально-историческом контексте... адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования».

    Хотя, с точки зрения формирования управляемого и идеологически единого федерального и регионального государственных аппаратов в контексте политической целесообразности для России назначение губернаторов региональными парламентами по представлению Президента РФ, на наш взгляд, более удобно, чем их избрание населением.    


    Средняя оценка: 5 (11 голосов)
    Оцените ответ: 
Задать вопрос

На вопросы ответил

Петров Александр АлександровичПетров Александр Александрович
доцент кафедры теории государства и права Юридического института СФУ

Все эксперты

Популярное

Эксперты

Все эксперты