В настоящий момент как в доктрине, так и в судебной практике отсутствует единый подход к анализу платежей за негативное воздействие на окружающую среду, что, видимо, объясняется отсутствием определенности в основаниях для их классификации. Так, один подход основывается на делении в зависимости от видов вредного воздействия (наиболее распространенный и обоснованный), другой - на рассмотрении различных форм платежей в зависимости от их правовой природы[1], т.е. в порядке определения налогового или неналогового характера платы, идентификации признаков налога или сбора, особого вида - "фискального сбора"[2], или компенсационного платежа[3], административного штрафа. Кроме того, в научной литературе рассматривается так называемая "частноправовая" модель, предусматривающая экономический подход к гражданско-правовым сделкам (плата за передачу определенного права) и опирающаяся на теорию издержек (теорема Коуза)[4].
Представляется, что критерий правовой природы той или иной платы не следует принимать за основу для определения различных видов платы за негативное воздействие на окружающую среду, т.к. отнесение платежа к налогу или сбору не разрешает вопрос о наличии нескольких, отличающихся друг от друга, его разновидностей. Поэтому, не останавливаясь подробно на подходах, сформировавшихся в доктрине и судебной практике за последние 7 - 8 лет, к правовой квалификации сущности платежей за негативное воздействие на окружающую среду, далее мы рассмотрим, как развивалось данное понятие и о существовании каких видов платежей можно говорить в настоящий момент на основе анализа действующего законодательства.
Понятие негативного воздействия на окружающую природную среду определяется как воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды[5].
Некоторые исследователи конкретизируют данное понятие, обозначая его как любое антропогенное воздействие, приводящее к отрицательным изменениям окружающей природной среды (во взаимосвязи ее физических, химических, биологических и иных показателей)[6], создающим реальную угрозу здоровью человека, растительному и животному миру[7]. Условием для возникновения обязанности по уплате платы за такое воздействие является факт осуществления деятельности, негативно воздействующей на окружающую среду и ее компоненты[8].
Заметим, что приведенные выше доктринальные определения непосредственным образом соотносятся с содержанием Конвенции Совета Европы о гражданской ответственности за ущерб от деятельности, опасной для окружающей среды (Конвенция Лугано от 21 июня 1993), раскрывающим понятие экологического ущерба. Под последним понимаются "любые убытки или вред, происходящие вследствие изменения состояния окружающей среды" и предусматривающие возмещение в размере стоимости проведения мероприятий по восстановлению первоначального состояния - уже проведенных или предусматриваемых в будущем[9].
Интересно, что попытки введения платы за загрязнение в отечественном законодательстве восходят к 20 - 30-м гг. прошлого века, когда в ряде союзных республик устанавливалась плата за сброс неочищенных сточных вод в водоемы, которая затем была закреплена на общесоюзном уровне (Постановление ВЦИК и СНК от 20.08.31), а в 1957 г. заменена на штрафы за нарушение водного законодательства. В 70-е гг. с резким повышением интереса в развитых странах к плате за загрязнение как ведущему инструменту экономического регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды стали появляться различные исследования по данному вопросу. В конце 80-х гг. плата снова была введена Постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР "О коренной перестройке дела охраны природной среды в стране" от 07.01.88 N 32. В 1991 г. Советом министров РСФСР были утверждены нормативы платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду[10]. В тот период данный платеж рассматривался не как налог, а как форма возмещения вреда, причиняемого природной среде в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности, тогда же формировались различные подходы к его содержанию (затратный, компенсационный, теория общественно необходимых затрат)[11].
Важным этапом закрепления "платы за загрязнение окружающей среды" (или "за вредное воздействие на окружающую природную среду") как правовой категории стало принятие Закона "Об охране окружающей природной среды" 1991 г., который в 2002 г. сменил Федеральный закон N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Анализируя законодательство периода начала 90-х гг., исследователи отмечают отсутствие должной концептуальной проработки норм и, как следствие, преимущественную их направленность на решение задач переходного периода[12].
Несмотря на уже довольно длительный период взимания подобного рода платежей до сих пор в законодательстве отсутствует их классификация и четко разработанный понятийный аппарат, что препятствует налаживанию и закреплению четкой схемы правоприменения.
Тем не менее, на основе комплексного анализа законодательных источников регулирования платежей за негативное воздействие на окружающую среду можно предложить следующую их систематизацию и классификацию:
1) по объекту негативного воздействия, к которому Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (ст. 16) относит: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Соответственно предусматриваются такие виды платежей, как плата за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ, плата за загрязнение недр, почв и т.д.
В этой связи важными актами, конкретизирующими и регулирующими размеры и порядок взимания платы, является также Постановление Правительства от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и уже упоминавшееся выше Постановление Правительства от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления", устанавливающее коэффициенты, учитывающие экологические факторы (состояние атмосферного воздуха и почвы) и дополнительный коэффициент (2) для особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия. Заметим, что дифференциация платы представлена достаточно подробно и обусловлена как территориальным фактором (зависимость от экономических районов Российской Федерации), так и особенностями различной среды: определено значение коэффициента для атмосферного воздуха (при этом предусмотрен дополнительный коэффициент 1,2 для городов) и для почвы (применяется при определении платы за размещение отходов производства и потребления);
2) по объему загрязняющих компонентов.
В зависимости от порядка исчисления условно можно выделить 3 вида платежей[13]:
- нормативная плата - плата за загрязнение, фактические объемы которого не превышают допустимые нормативы;
- лимитная плата - плата за загрязнение, фактические объемы которого превышают допустимые нормативы, но менее установленных лимитов;
- сверхлимитная плата - фактический объем загрязнения свыше установленных лимитов.
Ряд исследователей используют именно такой подход к видам платежей за негативное воздействие на окружающую среду, при этом, основываясь на содержании Постановления Правительства N 344, где по каждому ингредиенту отхода установлены два норматива платы - в пределах нормативов и в пределах лимитов[14], возможно соответствующее деление на два вида в рамках данной классификации.
3) по порядку уплаты платежей:
- плановые платежи не позднее 20-го числа последнего месяца квартала;
- фактические платежи не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом.
В отличие от предыдущих критериев, данное основание носит исключительно организационный характер.
Очевидно, что при разработке нового законодательства именно первый из предложенных критериев является наиболее значимым и требующим четкой и подробной регламентации, особенно в части закрепления единства используемой терминологии.
В 2002 году в Государственную думу РФ был внесен проект федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", направленный на "установление правовых основ экономического стимулирования субъектов хозяйственной и иной деятельности к снижению негативного воздействия на окружающую среду"[15]. Общая концепция законопроекта связывалась с реализацией компенсационной и природоохранной функций, что отразила статья 1, раскрывающая содержание понятия платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Широко развернувшееся обсуждение законопроекта выявило разносторонние мнения исследователей на данную проблему. Несмотря на то, что было высказано немало критических замечаний в адрес отдельных положений законопроекта[16], сложно отрицать значение самого факта принятия специального закона, обусловленное его систематизирующим характером в отношении отдельных норм ранее принятых законов, а также целью восполнения допущенных в них пробелов. К тому же не следует забывать о том, что законопроект как раз направлен на закрепление неналогового компенсационного характера платы, что находит одобрение и у критиков, и у сторонников принятия единого нормативно-правового акта. Впрочем, последние, рассматривающие принятие специального закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду исключительно с позитивной стороны[17], все же составляют большинство.
О внимании законодателя к проблеме регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду свидетельствует законотворческая работа, активизировавшаяся за последнее время. В июне 2005 г. было принято решение о подготовке очередных замечаний и предложений к законопроекту к рассмотрению Государственной Думой.
Отметим, что разработка специального закона логически связана с исключением из системы налогов и сборов РФ экологического налога, предусматриваемого ранее Налоговым кодексом. До принятия данной меры в литературе находилось место для критики подхода законодателя. Так, С.А. Боголюбов указывал, что перевод института платежей, носящих восстановительный характер и соответствующих изначальному смыслу принципа платного природопользования, в налог "полностью извращает идею, придает ей не компенсационный, а фискальный характер, превращает экологию в очередной повод собрать деньги, пополнить скудный бюджет и потратить на не имеющие к экологии цели, пусть даже и благородные"[18]. Вместо разработки отдельных глав Кодекса и принятия новых законов предлагалась постепенная корректировка отдельных, уже действующих, норм.
В литературе высказывается предположение о том, что в дальнейшем возможность взимания экологического налога "может быть связана только с необходимостью введения ограничений на хозяйственную деятельность, что соответствует мировой практике"[19]. Подчеркивается, что средства, образуемые за счет взимания "зеленых" налогов, во многих развитых зарубежных государствах используются для восполнения природных ресурсов и ликвидации загрязнения (особенно это актуально в отношении выбросов в воздух и воду). Применительно к нашему законодательству отметим, что принятие федерального закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду отменяет необходимость закрепления платежа, имеющего налоговый характер, путем принятия соответствующей главы Налогового кодекса РФ[20].
[1] Бандорин Л.Е. Актуальные вопросы правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды // Экологическое право. 2003. N 4. С. 31 - 33; Ильюшихин И. Правовой режим платежей за природопользование // Хозяйство и право. 2004. N 10. С. 80.
[2] Термин, используемый в Определении Конституционного суда 284-О от 10.12.2002; Киц А.В. Что такое "фискальный сбор" и как с ним бороться // Законодательство и экономика. 2003. N 4.
[3] Закрепляется в законодательстве субъектов РФ, в частности ст. 20 Закона Республики Татарстан "Об охране окружающей природной среды" (Ильюшихин И. Правовой режим платежей за природопользование // Хозяйство и право. 2004. N 10. С. 87). Подход подчеркивается рядом исследователей: Актуальные проблемы охраны окружающей среды и развитие российского законодательства (по материалам научно-практической конференции) // Журнал российского права. 2003. N 10. С. 149; Протасов В.Ф. Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России. М.: Финансы и статистика, 2001. С. 457.
[4] См. Бандорин Л.Е. Актуальные вопросы правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды // Экологическое право. 2003. N 4. С. 31.
[5] Голиченков А.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2004. N 3. С. 58.
[6] Природоресурсные платежи. Учебное пособие. Под ред. проф. А.А. Ялбулганова. М.: Кнорус, 2004. С. 208.
[7] Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологического правонарушения (утв. Госкомэкологией России в сентябре 1999 г.)
[8] Ильюшихин И. Правовой режим платежей за природопользование // Хозяйство и право. 2004. N 10. С. 83.
[9] Ястребкова О.А. Проблемы экологического ущерба во французском праве // Экологическое право. 2004. N 5. С. 53.
[10] Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000. С. 98 - 100.
[11] Там же. С. 100 - 102.
[12] См. напр., Шестерюк А.С. Основные тенденции и направления развития законодательства об охране окружающей среды РФ // Экологическое право. 2004. N 4. С. 23.
[13] См. Природоресурсные платежи: Учебное пособие. Под ред. проф. А.А. Ялбулганова. М.: Кнорус, 2004. С. 214.
[14] См. напр.: Фединский Ю.И. Экология. Охрана окружающей среды (Правовой словарь-справочник). М.: Приор, 2002. С. 294.
[15] Концепция проектов федеральных законов "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" // http://www.mnr.gov.ru/part/?act=more&id=1852&pid=493.
[16] См. напр.: Бандорин Л.Е. Актуальные вопросы правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды // Экологическое право. 2003. N 4. С. 33.
[17] См.: Герасименко Н.В. О совершенствовании правового регулирования системы платежей за пользование природными ресурсами // Законодательство и экономика. 2004. N 10. С. 73; Пахарева Г.В. Проблемы эффективного финансирования мероприятий по воспроизводству, сохранению и рациональному использованию природных ресурсов в федеральном бюджете РФ на 2005 год. (Обзор работы круглого стола в Государственной думе РФ) // Законодательство и экономика. 2004. N 11. С. 98.
[18] Боголюбов С.А. Наша позиция по природоохранным и природоресурсным законопроектам // Экологическое право. 2003. N 6. С. 19.
[19] Герасименко Н.В. О совершенствовании правового регулирования системы платежей за пользование природными ресурсами // Законодательство и экономика. 2004. N 10. С. 73.
[20] Данная позиция была обозначена, в частности, в Заключении Правительства РФ на N ГК-78/6 от 16 октября 2002 г. по проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации (глава 31 "Экологический налог") // http://www.duma.gov.ru/
Кохан (Азанова) Марина Васильевна
Восканян Армен Рафикович
Басалаева Светлана Павловна
Пауль Алексей Георгиевич
Ждановский Станислав Александрович
Силко Евгений Аркадьевич
Канунцева Мария Владимировна
Терешкова Валентина Владимировна
Лавров Максим Владимирович
Еганян Альберт Суренович